فساد سیستمی
رحیم زایرکعبه- دانشجوی دکترای جامعه شناسی اقتصادی و توسعه دانشگاه تبریز
ماهنامه کارایی، شماره 31، خرداد 96
مقدمه و بیان مساله
در جامعه انسانی، مزایایی وجود دارد که همه افراد جامعه خواه و ناخواه به دنبال کسب آنها هستند که از آنها به مزایایی اجتماعی یاد می‌شود. این مزایا را می‌توان در سه مزیت قدرت، ثروت و پرستیژ (دانش) خلاصه کرد. در برخی از جوامع بعضی از افراد این گونه مزایای اجتماعی را به طور ناعادلانه در انحصار خود می‌گیرند و به این ترتیب موجب فساد در جامعه می‌شوند. از مصادیق این فسادها در زمینه مزیت قدرت می‌توان به مواردی چون عزل و نصب بر مبناي روابط شخصي، تأمين مالي احزاب به شيوه‌هاي غيرقانوني (فساد انتخاباتي)، تقلب در انتخابات يا خريد آرا، مداخله در امور قضايي و قانون‌گذاري، تجارت نفوذ (سوء استفاده از نفوذ) توسط دارندگان مناصب دولتي و... در زمینه مزیت ثروت هم می‌توان به مواردی چون رفیق بازی در سپردن امتیازها به شکل غیررقابتی، خویشاوندگرایی، پارتی‌بازی با انتظار جبران در آینده، ویژه‌خواری، رانت‌خواری، ارتشا و اختلاس، ثروت‌اندوزي غيرقانوني، پول‌شویی، کلاه‌برداري، جابه‌جايي اعتبارات، فرار مالياتی و... اشاره کرد(1).
با توجه به مصادیقی که از فساد در بالا به آنها اشاره شد، فساد را به طور کلی می‌توان «سوء استفاده از منابع عمومی برای دستیابی به مقاصد خصوصی» دانست. این منابع عمومی یا همان مزایای اجتماعی به دو منبع مهم قدرت و ثروت اشاره دارد که توزیع ناعادلانه و غیرقانونی آنها به فساد در دو نوع سیاسی و اقتصادی و نهایتا به فساد کل سیستم منجر می‌شود.
فساد را زمانی می‌توان سيستمي ناميد که اولا کل اجزاي سيستم را متأثر سازد. چنانکه يکي از متفکرين به نام هربرت ورلين، فساد اتفاقي را به انجام خطا در بازي فوتبال و فساد سیستمی یا نظام‌مند را به خشونت در بازي فوتبال تشبيه نموده است. به طوري که اولی را می توان با جريمه، کنترل کرد، اما در دومی، بازي تغيير ماهيت داده و به ضد بازي تبديل مي‌شود(1). ثانیا فساد سيستمي حتی با تغییر افراد هم حل نشده و از بین نمی‌رود. ثالثا فساد سيستمي، ریشه در گذشته یک جامعه داشته و صرفا مربوط به زمان فعلی نیست. مثلا اینکه ادعا شود فساد سيستمي در ایران پدیده‌ای مربوط به بعد از انقلاب اسلامی است. با توجه به آنچه بیان گردید فساد سيستمي، حیات اجتماعی و سیاسی بسياري از کشورهاي در حال توسعه را تهديد مي‌کند و در جامعه آثار زیانبار زیادی به بار می‌آورد از جمله: زایل شدن اصل شایسته‌سالاری، شیوع یافتن بی‌اعتمادی اجتماعی، انحصارگرایی و غیررقابتی شدن امور، گسترده و عمیق‌تر شدن نابرابریها، فقر، بحران مشروعیت، بحران کارایی و تولید مجدد فساد. بنابراین نوشته حاضر سعی دارد در این ارتباط به دو سوال اساسی پاسخ دهد که: اولا عامل اساسی بروز فساد سیستمی چه چیز است؟ ثانیا چگونه می‌توان فساد سیستمی را بی‌اثر کرده و یا از بین برد؟
تحلیل مساله
برای پاسخ به سوالات فوق ابتدا باید رویکرد نظری و سطح تحلیل مساله مشخص گردد. فساد را می‌توان در سه سطح مورد بررسی قرار داد: سطح کلان، میانی و خرد. در هر یک از این سطوح نیز می‌توان از نظریه خاصی برای تحلیل فساد بهره برد. فساد در سطح خرد، مساله‌ای حقوقی-روانشناختی محسوب می‌شود که در آن بر روی کارگزاران و افراد تاکید می‌شود. یعنی از جنبه حقوقی به دنبال یافتن افراد مفسد و متخلف بوده و سعی دارد با آنها برخورد کرده، آنها را به مجازات برساند و به این ترتیب جلوی فساد ممکن را بگیرد. اما باید توجه داشت که این گونه عاملین فساد خود معلول عامل ديگري در سلسه مراتب طولي هستند و در نتیجه نمی‌توان با چنین رویکردی به محو فساد دل خوش کرد. در این سطح می‌توان از نظریه‌های کلاسيک اخلاقي-تربيتي و نظریه‌های منطق فردي برای تبیین فساد بهره برد.
فساد در سطح میانی نیز مساله‌ای سازمانی به شمار می‌آید که در آن بر سازمانها و نهادها تاکید شده و سعی می‌گردد علل و عوامل فساد در درون سازمان و یا نهاد با استفاده از نظریه نهادي و اداري مورد کاوش قرار گیرد.
نهایتا فساد در سطح کلان، مساله‌ای جامعه‌شناختی محسوب می‌شود که در آن بر عوامل و زمینه‌های ساختاری تأکید می‌گردد. بحث فساد در این نوشته نیز در سطح کلان و ساختاری مورد توجه هست. چرا که فرض بر این است که فساد در کل سیستم و ساختار جاری بوده و بر آن حاکم است و به همین جهت نیز فساد سیستمی خوانده می‌شود. برای تحلیل فساد در سطح کلان می‌توان از نظریه‌های سياسي، اقتصادي، نظریه توسعه‌نيافتگي و بحران‌ها و نظریه همبستگی توسعه و فساد استفاده کرد(1). البته بايد توجه داشت که فساد در سطوح خرد و مياني تا حد زيادي به فساد در سطح بالا و کلان بستگي دارد. به این معنی که وقتی مقامات عالي‌رتبه فاسد براي دستيابي به درآمدهاي ناشي از فساد از يک طرف به کمک مديران خرد و مياني نيازمندند و از طرف ديگر ناچارند برای پوشاندن فسادهای خود، نهادهاي حسابرسي و نظارتي، سازمان‌هاي بازرسي، مطبوعات و دستگاه‌هاي قضايي را تضعيف کنند.
با توجه به مطالب فوق، رويکرد نظری اين نوشته در سطح کلان و جامعه شناختی بوده و با نظریه سیستمی پارسونز سعی در تحلیل چرایی زایش و شیوع فساد سیستمی دارد و در نهایت به دنبال یافتن راه چاره‌ای برای درمان آن می‌باشد.
سیستم یا نظام اجتماعی بنا به نظریه پارسونز، جامعه شناس آمریکایی از چهار خرده‌نظام سیاسی، اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی تشکیل شده است. هر یک از این خرده‌نظام‌ها، وظایف یا کارکردهای خاصی در ارتباط با سیستم به عهده دارند که اگر آنها را خوب انجام ندهند، دچار کژکارکرد شده، در نتیجه کل سیستم را با اختلال و بحران مواجه می‌سازند. خرده‌نظام سیاسی با استفاده از وسیله «قدرت» کارکرد اصلی خود یعنی «دستیابی به اهداف» را در جامعه محقق می‌سازد. خرده‌نظام اقتصادی نیز با استفاده از وسیله «ثروت یا پول» کارکرد اصلی خود یعنی «سازگاری با محیط» بیرونی جامعه را عملی می‌کند. خرده‌نظام اجتماعی، کارکرد «یگانگی» و خرده‌نظام فرهنگی هم کارکرد «حفظ الگوها» را برعهده دارند.
استدلال این نوشته بر این هست که در میان خرده‌نظام های اجتماعی، خرده‌نظام سیاسی از اهمیت خاصی برخوردار است. چرا که اولا دستیابی به اهداف جامعه را از راه قانونگذاری(قوه مقننه)، اجرا (قوه مجریه) و قضاوت (قوه قضاییه) تعیین می‌کند. ثانیا خرده‌نظام سیاسی با توزیع قدرت سروکار دارد و اگر قدرت و فرصت‌های مربوط به قدرت در جامعه به طور عادلانه و بر مبنای شایسته سالاری توزیع نگردد و عده‌ای بخواهند به طور غیررقابتی آن را در انحصار خود درآورند؛ آنگاه همین نابرابری در قدرت موجب نابرابری در عرصه‌های دیگر زندگی اجتماعی از جمله نابرابری در ثروت، آموزش، بهداشت، تامین اجتماعی، رفاه و... خواهد شد. انحصار قدرت در دست عده‌ای خاص موجب می گردد، انسداد و بسته شدن فضای سیاسی در جامعه به وجود آید و انحصارگران قدرت، پاسخگویی به دیگران، شفافیت در امور و قانون‌مندی در رفتار را رعایت نکنند و به این ترتیب بی‌اعتمادی عمومی، بدبینی به دولت، کاهش رشد و سرمایه گذاری و یاس و ناامیدی را در جامعه حکم‌فرما سازند. بنابراین اگر خرده‌نظام سیاسی دچار فساد گردد، لاجرم آثار منفی آن بر سایر خرده‌نظام‌ها نیز نفوذ کرده، کل سیستم را با بحران مواجه خواهد ساخت. نتیجه اینکه بدون حمایت ساختار قدرت، فساد در مقیاس گسترده امکان‌پذیر نیست.
در جوامعی که تمامی و یا اکثر منابع و امکانات جامعه در اختیار دولت قرار دارد و قدرت دولت از قدرت شهروندان آن یا به تعبیری از قدرت جامعه مدنی زیاد است، احتمال سوء استفاده از قدرت و یا فساد سیاسی بسیار زیاد است. همان طور که هابز معتقد بود که قدرت مطلق به فساد مطلق منجر می‌گردد. در چنین جوامعی همه امور جامعه به نوعی در دست دولت متمرکز است. لذا همین تمرکز قدرت باعث می‌شود تا تاثیر منفی اقدامات و عملکردهای دولت بر روی کل سیستم اجتماعی بسیار زیاد باشد. چنانکه قانعی‌راد به عنوان جامعه‌شناس، در این باره می‌گوید: در اقتصاد کشورهایی مانند ایران که80% آن دولتی است و دولت وظیفه کارفرمایی را بر عهده دارد، فساد بیشتر در بخش های دولتی شکل می‌گیرد نه خصوصی(2).
حسين راغفر، یکی از صاحب‌نظران اقتصادی معتقد است از اواخر دوره قاجاریه تا الان اصلی‌ترین و مهمترین درآمدهای ملی با فروش نفت تأمین می‌شود و درآمدهای نفتی اساسی‌ترین پایه ثروت ملی می باشد. تجربه صد سال گذشته نشان مي‌دهد افزايش درآمدهاي نفتي هميشه همراه با پيدايش همزمان رونق نسبي و ظاهري اقتصاد و فسادي ملايم بوده است. در واقع شيوه توزيع درآمدهاي نفتي كه همواره در انحصار ساختار قدرت بوده، موجب رشد ملايم فساد در نظام اقتصادي كشور بوده است، اما اين روند در دولت‌هاي نهم و دهم به طور ناگهاني تغيير پيدا مي‌كند؛ با وجود درآمد عظيم نفتي كشور (رشد56% به نسبت كل درآمدهاي نفتي كشور) در اين دوره نه‌تنها رونق اقتصادي مشاهده نشد، بلكه با ركود و بحران‌هاي شديدي اقتصادي مواجه شديم و همزمان فسادي بسيار گسترده و بي‌سابقه در نظام اقتصادي ايران شكل گرفت. لذا یکی از عوامل اصلی شکل‌گیری فساد در ایران شیوه توزیع درآمدهای نفتی توسط دولت بوده است.
وی در بررسي علل وقوع فساد عظيم دولت احمدي‌نژاد می‌گوید: نخستين عامل فساد، انحصار مطلق قدرت در اين دوره است كه با سركوب گسترده گروه‌هاي رقيب (و نه الزاما مخالفان) ايجاد شد. اخراج اساتيد و دانشجويان، بسته شدن روزنامه‌ها و تعطيلي احزاب همه نشانه‌هاي اين سركوب گسترده است و همين فضاي بسته سياسي بهترين محيط را براي رشد فساد فراهم آورد. دومين عامل، نحوه استفاده از درآمدهاي نفتي بنا به صلاح‌ديد شخصي بود. خلافكاري‌هاي عجيب و غريب در ارايه لايحه بودجه به مجلس و تصويب ديرهنگام آن، دركنار فشارهاي بدنه دولت منجر به اعطاي اعتبارات بودجه اي در زماني شده است كه بودجه هنوز مصوب نبوده و اين فرصت را به وجود آورده كه دولت، منابع را بدون برنامه مشخصي در مكان دلخواه هزينه كند. مجلس نيز به علت همسويي سياسي با اين دولت، در قبال اين مساله سكوت كرد و بسياري از كاستي‌ها را ناديده گرفت. سرانجام چون فضاي سياسي كشور بسته بوده، با اين توجيه كه بهانه‌اي به دست رقبا ندهند، هيچ گونه پاسخگويي در قبال نحوه هزينه‌كرد اين درآمد كلان وجود نداشت (2).
سعید حجاریان، تئوریسین اصلاح‌طلبان نیز با اشاره به فسادزا بودن اقتصاد نفتی در ایران می‌گوید: نفت برای ایران پول مفت بوده و باعث ایجاد فساد شده است. اما در کشوری مثل نروژ که مانند ما نفت داشته، این‌گونه نبوده است. زیرا نظام سیاسی این دو کشور بر مبنای شاخصه‌های دموکراسی متفاوت از هم بوده است. به همین جهت معتقدم که فساد سیاسی بر فساد اقتصادی اولویت داشته و آن را به بار می آورد(3). بنابراین می‌توان ادعا کرد که بین نوع نظام سیاسی و میزان فساد سیستمی در یک جامعه، رابطه و همبستگی معکوس وجود دارد. به این معنی که هر چه درجه دموکراسی یک نظام سیاسی پایین‌تر باشد، درجه فساد اداری و مالی آن جامعه نیز زیادتر می‌شود و برعکس هر چه درجه دموکراسی یک نظام سیاسی بالاتر باشد، درجه فساد اداری و مالی آن جامعه کم‌تر می‌شود. برای اثبات این ادعا به رتبه بندی کشورها از نظر فساد اداری و مالی اشاره می‌گردد که توسط سازمان شفافیت بین‌المللی در سال ۲۰۱۵ انجام گرفته است. بر اساس این ارزیابی، کشور دانمارک از لحاظ وجود فساد اداری و مالی با شاخص ۹۱، سالم‌ترین کشور جهان و کره شمالی و سومالی با شاخص ۸ ، فاسدترین کشور جهان اعلام شده‌اند و در جایگاه 167 جهان قرار گرفته‌اند. همچنین وضعیت ایالات‌متحده آمریکا و بریتانیا به لحاظ شاخص فساد اداری و مالی بهبود یافته و بریتانیا با کسب شاخص۸۱ به جایگاه دهمین کشور سالم جهان و ایالات متحده با کسب شاخص ۷۶ به جایگاه شانزدهم ارتقا یافته است. ایران نیز در این جدول با کسب شاخص ۲۷ در رده 130 قرار دارد و با کشورهایی چون اوکراین، کامرون، نپال، نیکاراگوئه و پاراگوئه در یک ردیف قرار گرفته است. در این ارزیابی وضعیت وجود فساد در کشورهای حوزه صحرای آفریقا رو به وخامت، در کشورهای حوزه آسیا– پاسیفیک رو به افزایش و در حوزه اروپا و آسیای مرکزی رو به کاهش ارزیابی شده است(4).
بنابران به طور خلاصه به دو سوال اساسی این نوشته چنین پاسخ داده شد که فساد سیستمی محصول آمیزش انحصار قدرت و ثروت بدون پاسخگویی است. البته در این میان نقش قدرت و یا همان نظام سیاسی بسیار پررنگ‌تر می‌باشد. چرا که بین نظام سیاسی غیردموکراتیک با فساد سیستمی، همبستگی مستقیم وجود دارد. انحصارگرایی در قدرت به عدم پاسخگویی در مقابل دیگران، عدم شفافیت و عدم رعایت قانون در رفتار می‌انجامد و به این ترتیب سیستم اجتماعی را دچار اختلال و بحران می سازد. لذا معادله فساد سیاسی به عنوان مبدا و منشاء فساد سیستمی را می‌توان به این شکل بیان کرد: «انحصارطلبی به علاوه سوء‌استفاده از قدرت، منهای پاسخگویی و شفافیت عملکرد مساوی فساد سیاسی»(5).
اما مهمترین راه‌حل برای خنثی و یا از بین بردن فساد سیستمی در یک جامعه در درجه اول، توسعه سیاسی و ارتقاء شاخص‌های دموکراسی چون شیوه انتخابات، تکثرگرایی، آزادی‌های مدنی، مشارکت سیاسی و فرهنگ سیاسی است. چرا که کشورهایی که به لحاظ شاخص‌های دموکراسی از نمره بالایی برخوردارند، معمولا فاقد فساد سیستمی هستند و فساد موجود در آنها به لحاظ فراوانی، کم و به لحاظ زمانی نیز مقطعی است. برای شاهدی بر این ادعا می‌توان به کشورهایی با نظام‌های سیاسی دموکراتیک واقع در حوزه اروپا، آمریکای شمالی، استرالیا و ژاپن اشاره کرد. اما کشورهایی که به لحاظ شاخص‌های دموکراسی از نمره پایینی برخوردارند، معمولا فساد سیستمی در آنها امری رایج است و از بین بردن آن نیز به راحتی میسر نمی باشد. زیرا انحصارگران قدرت به آسانی به توزیع عادلانه قدرت اجازه نمی‌دهند و از راههای مختلف چون ارعاب، تهدید، تلقین، تطمیع، ایدئولوژی‌سازی و... سعی در حفظ ساختار موجود برای بهره‌مندی از قدرت متمرکز و منافع ناعادلانه خود دارند. بنابراین دارندگان و عاملان قدرت متمرکز، تولیدکنندگان ساختارهای استبدادی و غیردموکراتیک هستند. اما تنها چیزی که می‌تواند این چرخه بازتولید فساد سیستمی را متوقف کند، همانا افراد جامعه هستند که به عنوان عاملان و کارگزاران جامعه می‌توانند ساختار فاسد و ناسالم موجود را از راههای مسالمت‌آمیز و مدنی چون انتقاد، اعتراض و نافرمانی مدنی به وضعیت سالم و مطلوب تغییر داده و به این ترتیب ساختار جدیدی به وجود آورند. امکان چنین امری در عصر جهانی شده امروزی، خصوصا با انفجار اطلاعات و جریان آزاد و شفاف اطلاعات و آگاهی‌ها و در سایه دسترسی نسبتا سریع و آسان به اطلاعات میسر است. در دنیای امروزی با بین‌المللی و فرامرزی شدن اطلاعات و به نوعی برابری نسبی همگان در دسترسی به اطلاعات، کنترل کامل ذهنیت شهروندان توسط دولت-ملت‌ها و ایجاد یک جامعه توده‌ای از راه تزریق ایدئولوژیهای حاوی منافع فاسدانه و ناعادلانه یک عده خاص به سختی امکان‌پذیر شده است.
منابع
1. شفق‌خواتی، محمد؛ «نگاه جامعه‌شناختی به پدیده فساد اداری در افغانستان»، تاریخ انتشار: 5 آذر 1394، سایت (www.shafaqnet.com).
2. سایت اقتصادگردان، «فساد سيستماتيك در اقتصاد ايران» گزارشی از نشست بررسی فساد سیستمی در ایران: روندها، زمینه ها، علل و پیامدها، کد خبر: ۵۵۴۶۶، تاریخ انتشار: ۲۰ خرداد ۱۳۹۴ (http://eghtesadgardan.ir).
3. سایت فرارو، «حجاریان:مشکل اساسی فساد سیاسی است»، کد خبر: ۲۹۰۹۵۸، تاریخ انتشار۱۱مهر ۱۳۹۵ (http://fararu.com)
4. سازمان شفافیت بین المللی ۲۰۱۵، «رتبه بندی کشور ها از نظر فساد اداری و مالی».
5. سایت الف، «فساد مالی، زاییده فساد سیاسی»، کد مطلب: 7455، تاریخ انتشار: ۲۱ فروردين ۱۳۸۶ ( http://alef.ir).
